Les prisons peuvent-elles être un produit rentable ?

Alors que les nouveaux établissements pénitentiaires de Beauvais, Valence et Riom ouvriront leurs portes dans quelques mois, les travaux de rénovation de la mythique prison de la Santé vont bientôt débuter. Point commun entre ces différents projets : tous sont réalisés selon un contrat de partenariat public-privé dit PPP.

Ce type de contrat permet de confier à un partenaire privé, sur une longue durée, une mission globale incluant le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation et la maintenance d’un bâtiment ainsi que, le cas échéant, des services liés à son usage.

Les PPPP (PPP pénitentiaires) présentent un certain nombre d’avantages non négligeables. Tout d’abord, ils permettent de contourner la contrainte budgétaire, les travaux étant financés par l’entreprise privée à laquelle l’État paiera par la suite un loyer (incluant des intérêts). Ils permettent en second lieu et par conséquent, de s’attaquer avec célérité au problème réel de la surpopulation carcérale et des conditions de détention dans les établissements vétustes. Ils ont également vocation à optimiser les performances de l’État en lui permettant de bénéficier du savoir-faire du secteur privé et ainsi de laisser l’administration pénitentiaire se concentrer sur son cœur de métier, à savoir ses fonctions régaliennes. Enfin, le choix des PPP s’est inscrit dans une dynamique volontariste de contribution à l’effort national de relance.

Ils ont toutefois fait l’objet de multiples critiques : Un rapport de la Cour des comptes de 2011 soulignait notamment les difficultés en termes de soutenabilité à long terme de ces projets qui engagent l’État sur des remboursements en augmentation exponentielle. Le montant des loyers payés au titre des contrats de partenariat public privé passerait de 63 millions d’euros en 2010 à 178 millions en 2035, amputant ainsi une part croissante du budget de l’administration pénitentiaire, qui verra tout autre type de dépense de fonctionnement, notamment concernant les établissements en gestion publique, particulièrement contraint. La Cour des Comptes relevait par ailleurs un défaut d’évaluation préalable des risques ainsi qu’une comparaison des performances toujours incertaine et une comparaison des coûts non fiable. Autrement dit, rien ne garantit à ce jour la plus-value du recours au privé par rapport au droit commun des marchés publics, la Cour dénonçant ainsi la « solution de facilité » pour laquelle aurait opté l’administration.

Les PPPP avaient également été décriés par l’actuelle Garde des Sceaux qui avait jugé « inacceptable » cette manière « d’engager l’État sur deux générations pour échapper à des crédits d’aujourd’hui ». Si le gouvernement est largement revenu sur les projets engagés (l’objectif actuel étant de doter la France de 63 500 places de prison contre 70 400 visées par la législature précédente), il a été contraint de maintenir quatre contrats pour lesquels un retour en arrière aurait généré une perte trop importante.

Outre la question des constructions en PPP, la logique de privatisation des établissements pénitentiaires guide l’administration depuis la loi Chalandon de 1987, acte fondateur en la matière qui instaurait la possibilité de déléguer au privé l’ensemble des missions de l’administration pénitentiaire, à l’exception des fonctions de surveillance, de greffe et de direction. Plus du quart des 191 prisons françaises fonctionne aujourd’hui en Gestion déléguée, c’est-à-dire que des services (immobiliers mais aussi à la personne – blanchisserie, restauration, accueil des familles des détenus, gestion du travail pénal et de la formation professionnelle) sont chapeautés par le partenaire privé. Tout comme le champ de la construction, celui des services fait l’objet d’études mitigées qui relèvent des avantages (efficacité de certains services, rapidité de réaction) mais aussi l’absence de garantie d’une efficience budgétaire supérieure à celle du public et de réelles imperfections (pannes et malfaçons concernant la maintenance, services délaissés concernant certaines activités moins rentables comme le travail pénal) ; l’administration étant par ailleurs en difficulté pour assurer un suivi suffisamment pointu des contrats et des pénalités qui pourraient en découler.

Mais au-delà de la question de la performance, qui doit évidemment faire l’objet d’un travail d’évaluation approfondi, ces délégations de service public impropres (1), soulèvent des enjeux éthiques mis en exergue notamment par Philippe Yolka, professeur de droit à la faculté de Grenoble (2). Ces contrats de plus en plus globaux, et qui bénéficient de la si prisée signature de l’État, attirent de grands groupes industriels parmi lesquels Bouygues, Eiffage ou Sodexo, qui tendent à rendre le marché quasiment oligopolistique. Outre les risques de renchérissement progressif des prix qui en découlent, une tentation de peser sur la politique pénale peut exister. Sans aller jusqu’à dénoncer, dans un discours teinté de conspirationnisme, un « complexe carcéro-industriel » tel qu’il est régulièrement évoqué aux États-Unis, il apparaît légitime de soulever la question du sens de la rentabilité de la prison. Si la politique de l’actuel gouvernement est marquée par la volonté d’augmenter les aménagements de peine et d’estomper l’indéfectible association de la prison à la peine de référence, il n’en a pas toujours été ainsi et une certaine vigilance à l’égard des filiales de l’industrie carcérale s’impose.

Au-delà des choix en matière de politique pénale, l’intérêt de la société est de toute évidence la réduction de la délinquance. Que certaines entreprises privées puissent avoir un intérêt diamétralement opposé à l’intérêt général sur un point aussi lourd de sens que la privation de liberté laisse songeur. Philippe Yolka l’exprimait en ces termes : « Si l’on peut regretter que les établissements pénitentiaires coûtent cher, le pire serait qu’il deviennent rentables » (3).

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 (1) Impropres, car la délégation de service public implique que le délégataire soit substantiellement rémunéré par les résultats de l’exploitation. Or, exception faite des cantines – système d’achat de biens de consommation courante en détention – , l’usager ne saurait rémunérer les gestionnaires dont le financeur sera toujours nécessairement public.

(2) YOLKA Philippe, « Surveiller et construire : le partenariat public/ privé en prison(s) » in L’administration pénitentiaire face aux principes de la nouvelle gestion publique, Grenoble , PUG, 2011, pp.109-127

(3) Ibid.

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